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莫尼塔:PPP的名与实

发布时间:2019-10-09 16:40:24

莫尼塔:PPP的名与实 2016-09-21 类别: 机构: 研究员:

[摘要]

9月初,莫尼塔研究实地走访PPP推广力度最大的某中部省份,与当地财政官员、银行、项目参与方进行交流(调研纪要可参见近期报告《PPP,推陈出新还是新瓶旧酒》)。当前中央政府高度重视PPP模式的推广,其对后续的宏观经济走势影响几何?我们结合所了解到的情况,提出如下一些想法供参考:

首先,当前PPP在运行当中存在三个“变异”,使得理想与现实之间差距犹存;其次,PPP模式本质上成为43号文之后,政府“加杠杆”的新形式,政府对此颇为积极;再次,民营资本参与PPP存在难以逾越的障碍,因此PPP难以撬动民间投资;最后,PPP在拉动经济增长方面的作用,也许只有“新瓶装旧酒”的味道。不可否认,PPP能够在一定程度上提升基础设施建设效率,但更多地仍是一个以时间换空间的做法,背后的风险值得警惕。

一、当前PPP运行中的三个“变异”变异1:“公私合营”异化为“公公合营”。PPP多为政府与国企的合作,真正私营资本参与的项目可能只有10%左右。

变异2:“股权投资”异化为“名股实债”。尽管不会明文规定,但在政府与私营资本磨合过程中,多有固定回报的约定,社会资本和银行都会要求政府将项目支出纳入财政预算。

变异3:“长期投资”异化为“短期投资”。多数社会资本参与的主要动机是获得施工利润,投资收益占比较小,经过2年建设期+3年运营期即可收回大部分资本金。

二、反思PPP的本质:政府“加杠杆”的新形式对政府来讲,PPP是BT之后一种新的“加杠杆”形式。政府对此颇为积极:

首先,资本金负担不重。通常一个项目包含30%的资本金+70%的银行贷款,资本金中政府只需出资20%左右,也即政府所需支付的资本金只有项目总额的6%,甚至更低。

其次,财政压力减轻。过去的BT模式下,政府在3-5年内即需完成项目支付,可能在某一年度出现支付高峰;而PPP可以拉长成20-30年支付,现金流得到一定程度的平滑。

再次,可借助社会资本的融资能力。社会资本需承担与股权份额相对应的融资责任,这也是为什么通常社会资本方是由国企参与,因其融资成本低,具有先天优势。

三、PPP能撬动民间投资么?我们的答案是:很难!社会资本参与PPP的主要动机是“寻求扩张”。对民企来说,PPP被作为一些民营企业实现资产扩张的一项重要内容,在一个大项目中即便只是分得很小的一块,对很多民企来说也已有不小的意义;对央企来说,通过PPP参与到大体量的基建项目中,能够起到扩张地盘的作用。

但即便有资产扩张的意愿,民营资本参与PPP仍然存在障碍。一是,民营企业本就存在融资难、融资贵问题,难以满足替政府以小搏大的要求;二是,民企与政府互不信任,政府认为民企不守信用,民营对政府亦作如是观;三是,对于好项目,政府议价能力很强,会压低投资回报;四是,所推项目体量较大,民企通常没有能力参与。

四、PPP能带动经济增长么?我们的答案是:也许只是“新瓶装旧酒”!目前PPP还只是基建投资中的一个补充,但已成为增量项目的主流模式。

不可否认,PPP能够在一定程度上提升建设效率。首先,政府在PPP模式中,一改过去四处找资金、找施工单位的形象,变身成为“甲方”,能够吸引到很多社会资本(特别是大型专业化的央企)主动与之合作。其次,PPP合约期拉长,政府对项目的掌控力有所提升,可以要求社会资本承担运营期的风险。最后,政府在PPP模式中,可以将好坏项目“肥瘦搭配”,打包推出,有助于增加基建项目落地量。

但PPP仍然是一个时间换空间的做法,背后风险值得警惕。目前,财政部为抑制地方政府猛推PPP的冲动,规定PPP支出不得超过地方当年财政预算支出的10%。以下三个风险点尤其值得关注:

其一,如果PPP被大力推进,10%的红线是否可能以各种形式被突破?其二,如果财政收入不能如地方政府所认为的“必然不断增长”,未来一旦政府无力偿还,是否还需中央政府来买单,重复讲述下一个城投平台的故事?其三,企业代替政府承担融资责任,使政府债务得以出表,那么未来是否更加难以监控地方政府的债务问题?

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